Il est utile —salubre même— de se comparer à d’autres pour mesurer ses forces et ses faiblesses en vue de s’améliorer, même hors situation de concurrence. Il en va ainsi des hommes, des entreprises et des pays. J’entreprends une série de petits articles où je comparerai la France à d’autres pays similaires en termes de niveau de développement, en fonction de leurs institutions ou pratiques qui peuvent fournir une source d’inspiration pour les réformes à faire dans notre pays. N’ayant ni le temps ni l’expertise de me livrer à une monographie fouillée, je m’appuie principalement sur des chiffres tirés de quelques bases de données, comme celle de l’OCDE. Je commence par la Suisse, notre petit voisin au sud-est, avec lequel nous n’avons jamais été en guerre hormis durant la période révolutionnaire et napoléonienne où la France tenta de soumettre, et même d’annexer, tout ou partie de la Suisse.

« Ce petit pays, grand par la place qu’il tient dans le monde, exprime au maximum l’essence de notre civilisation européenne« .

André Siegfried, La Suisse démocratie-témoin, 1948.

La Suisse est modeste et discrète. Etat neutre depuis ses origines, elle ne participe à aucun guerre. Elle n’appartient pas à l’Union européenne (UE), mais à l’Association européenne de libre échange (AELE, qui regroupe aussi l’Islande, le Liechtenstein et la Norvège), très liée par des accords à l’UE (1). Elle ne prétend pas donner de leçons au monde.

On en entend peu parler, sauf lorsqu’une nouvelle affaire d’argent sale caché éclate (Crédit suisse 2022), qu’une grande banque s’effondre (Crédit suisse encore en 2023), ou que la Suisse bat la France au football (à l’Euro 202O en…2021).

La Suisse fait partie de ces pays qui ne comptent pas vraiment stratégiquement (2), mais que la France admire du coin de l’oeil, et envie secrètement, sans toujours l’avouer, car ce serait confesser d’évidentes carences, et la fierté du coq gaulois ne le supporterait pas.

Car la Suisse est un pays dont les performances dépassent celles de la France dans de multiples domaines. Après une rapide fiche signalétique (1), je voudrais en distinguer trois : sa prospérité économique (2) ; sa gestion publique vertueuse (3) ; et la vigueur de sa démocratie (4).

1) Portrait de la Suisse en quelques dates et chiffres

Ma première découverte de la Suisse fut lorsque, enfant, je me plongeai avec délice dans Astérix chez les Helvètes (3), du nom d’un ensemble de tribus celtiques éponymes et ancêtres des Suisses modernes, battus par César en 58 avant JC en prélude de la Guerre des Gaules, et dont le territoire fut ensuite absorbé par l’Empire romain. Il subit les invasions barbares à partir du 3e siècle après JC, puis fut incorporé à l’Empire carolingien après sa conquête par les Francs. A la suite du traité de Verdun (843) où les trois petits-fils de Charlemagne se partagent l’Empire, le territoire de la future Suisse échut à Lothaire, dans le cadre de la Francie médiane (Francia Media), puis plus tard intégra le Saint-Empire Romain Germanique (SERG).

L’essentiel de son histoire pendant les quelque 10 siècles qui vont s’écouler jusqu’au milieu du XIXe siècle consiste en des manoeuvres et des guerres pour contrer les ambitions de leurs voisins autrichiens, les Habsbourg, et le SERG, et les convoitises françaises, sous la Révolution puis l’Empire. C’est d’abord un jeu d’alliances entre un petit noyau de cantons, qui va progressivement s’élargir à d’autres et s’affermir jusqu’à la création d’un Etat fédéral (néanmoins dénommé Confédération helvétique) en 1848.

La Suisse est aussi une nation que son exposition constante à la guerre avec ses voisins plus puissants fera rechercher avec avidité une neutralité maximale dans les relations internationales, qui est restée un principe cardinal de sa politique extérieure (4). C’est à ce titre qu’elle fut choisie pour accueillir (à Genève) à partir de 1919 le siège de la Société des nations, ancêtre de l’ONU, et qu’elle héberge plusieurs institutions internationales, et notamment plusieurs agences des Nations unies (CEE-ONU, OMS, BIT, etc.).

La Suisse regroupe plusieurs aires linguistiques : 64% et parlent un dialecte germanique (le Schwyzerdütsch), 23% (dans l’ouest, notamment les cantons de Genève, Jura, Neuchâtel Vaud et Valais) le français, 8% (dans le sud est, canton du Tessin principalement) l’italien, et moins de 1% parlent le romanche (canton des Grisons surtout). Les 4 langues nationales sont ces langues, à ceci près que c’est l’allemand standard (Hochdeutsch) qui est langue nationale, et non le dialecte parlé.

La population suisse compte environ 8,8 millions d’habitants. 170 000 étrangers ont émigré en Suisse en 2022, et la population résidente permanente étrangère compte 2,3 millions de personnes à fin 2022 (dont deux-tiers d’Européens, et seulement 5% originaires d’Afrique) soit un quart environ de la population.

2) Une économie prospère et libérale

Comme l’écrit, avec envie sans doute, notre Direction générale du Trésor : « 20^ème économie mondiale, la Suisse affiche des résultats remarquables à long-terme : croissance stable, faible taux de chômage, finances publiques saines, investissements élevés en R&D, forte compétitivité à l’export ». (5) 

Concentrons-nous sur quatre indicateurs.

a) Niveau de vie

Le revenu moyen par habitant en Suisse est supérieur de plus de 50% à celui des Français : 89 000 dollars en 2022 contre 58 000 (figure 1). Cet écart est stable depuis 20 ans.

Il semble que cette variable exagère l’écart. La prise en compte du revenu disponible des ménages incluant les transferts sociaux en nature (tels que la santé ou l’éducation fournis gratuitement ou à des prix réduits par les gouvernements et les organisations à but non lucratif) le resserre, puisqu’il n’est plus que de 12% en 2022 (figure 2).

b) Taux de chômage

La taux de chômage en Suisse est continûment et significativement inférieur à celui tant de l’OCDE que de la France (figure 3). Il est aujourd’hui de l’ordre de 4% contre un peu plus de 7% en France (au sens du BIT), ce qui correspond approximativement au plein emploi.

c) Commerce extérieur

Le solde de la balance commerciale de la Suisse est structurellement excédentaire et s’améliore d’année en année, contrairement à celui de la France qui ne cesse de se détériorer (figure 4). Cela tient d’abord à la performance supérieure suisse en matière d’exportations : en 2022, les exportations suisses représentent 77% du PIB du pays contre 39% à la France. La France exporte pour un peu de moins de 900 milliards de dollars, contre un peu moins de 550 milliards à la Suisse, moins de deux fois plus alors que la population française est près de 8 fois plus importante.

d) Niveau des prix et solidité monétaire

L’inflation en Suisse a toujours été inférieure à celle de la France et des pays de l’OCDE (en moyenne)(figure 5).

Corollaire : Le Franc suisse est une monnaie singulièrement forte et n’a cessé de s’apprécier contre l’euro depuis 20 ans : Un euro ne vaut plus que 0,93 franc suisse aujourd’hui contre 1,67 au pic en octobre 2007 (figure 6). Ce qui ne pas empêché la Suisse, tout au contraire comme on l’a vu, d’augmenter son excédent commercial !

La Suisse prouve aussi incidemment qu’il n’est pas besoin d’appartenir à une organisation régionale ou à une union monétaire régionale pour obtenir des résultats économiques excellents, alors qu’en France certains esprits nous vendent toujours plus d’intégration européenne comme le sens unique de l’Histoire.

e) Les fondations de cette réussite

economiesuisse, la Fédération des entreprises suisses, attribue ces succès à un ensemble de facteurs, résumés dans la figure 7 ci-dessous.

Le facteur clé c’est que la Suisse est un pays très libéral sur le plan économique (c’est toujours affaire de degré) sans pour autant ignorer le nécessaire filet social qui doit exister dans un pays civilisé. C’est même le pays où la liberté économique est la plus grande en Europe et le troisième au niveau mondial, selon le rapport annuel de l’indice de liberté économique 2023, publié en Suisse par l’Institut Libéral, et basé sur 5 critères : Étendue de l’activité de l’État, État de droit et protection de la propriété privée, Accès à une monnaie stable, Liberté de commercer avec le reste du monde et Densité règlementaire. Parmi les 10 pays les plus libres économiquement au monde, on trouve Singapour, Hong Kong et la Suisse, mais aussi la Nouvelle-Zélande, les États-Unis, l’Irlande, le Danemark, l’Australie, la Grande-Bretagne et le Canada. Parmi les autres grandes économies, le Japon occupe la 20e place, l’Allemagne la 23e, mais la France seulement la 47e… (6)

Le rapport note que « Le poids de l’État est nettement trop important en Suisse : 35 pays font mieux que la Suisse dans ce domaine« . Ce qui est assez piquant lorsque l’on compare France et Suisse à l’aune de ce critère.

2) Un Etat plus sobre et mieux géré

Si les trains suisses arrivent à l’heure selon le cliché, les Suisses gèrent aussi leurs finances publiques avec une rigueur qui devrait faire rougir d’embarras sinon de honte les Ministres dits des finances de notre pays, qui n’ont le mot de « maîtrise » à la bouche que pour mieux signifier qu’elle leur échappe toujours.

Jugeons-en au regard de quatre critères.

a) Dépense publique

La dépense publique en Suisse st inférieure de plus de 20 points de PIB à celle de la France (36% contre 59%) ! (figure 8). Cet écart considérable s’explique pour l’essentiel par une volumétrie moindre des attributions de l’Etat (au sens le plus large) et sans doute une productivité meilleure de son administration.

La Suisse n’a pas certes à supporter le poids de l’outil de défense d’un pays doté de l’arme nucléaire et engagé dans un système d’alliances, non plus que d’un outre-mer coûteux. En 2022, la dépense militaire représentait 1,9% du PIB français contre 0,8% en Suisse (Source : SIPRI).

Il est frappant notamment que le coût de production des administrations (c’est à dire le coût des services publics en nature) y soit sensiblement moins élevé : 17% contre 28% du PIB (figure 9).

b) Dépense sociale

Concernant la volumétrie de l’Etat, la différence entre Suisse et France se marque de façon très nette par une dépense sociale (publique) très inférieure : 17% du PIB contre plus de 31% à la France (figure 10). Mais c’est aussi que la Suisse fait un large recours aux assurances privées pour la santé (cf. infra), et une large part des charges de retraite n’est pas comptée dans les dépenses publiques (les dépenses publiques de retraite représentent 6% du PIB en Suisse contre 14% en France).

La santé illustre bien ces choix différents des deux pays entre prise en charge par le public et par le privé. La dépense de santé totale par habitant en Suisse est plus élevée qu’en France (mais moindre en % du PIB) mais tandis que les dépenses publiques de santé sont équivalentes (autour de 5 500 dollars par an et par habitant), la dépense privée (facultative) y est bien supérieure (dollars)(2 500 dollars contre 1 000)(figure 11).

c) Prélèvements obligatoires

La Suisse a la main moins lourde que la France en matière de prélèvements obligatoires : l’écart est de 19 points de PIB (27% contre 46% en 2022) ! (figure 12). Pour une part, cela reflète le rôle plus important des assurances privée dans le financement du social (cf. supra).

France et Suisse différent notablement quant au type de prélèvements. Depuis l’origine de la Sécurité sociale, la France a privilégié un mode de financement par des cotisations assises sur les revenus du travail : elles représentent 15% du PIB en France en 2022 contre moins de 7% en Suisse (figure 13). Ce seul facteur grève la compétitivité-coût de l’économie française.

d) Déficit public et dette publique

La Suisse est stricte avec ses comptes publics. Elle n’est jamais en déficit sauf exception comme à l’époque du Covid. La France, elle, est chroniquement déficitaire et l’on ne prend même plus la peine de voter le budget de l’Etat à l’équilibre depuis 45 ans (figure 14).

Immanquablement et mécaniquement, il s’ensuit que la dette publique en France a augmenté de 50% en pourcentage du PIB depuis 20 ans et atteint 117% en 2022, soit plus de trois fois le pourcentage suisse ! (figure 15) (les ménages sont en revanche beaucoup plus endettés en Suisse : 222% du revenu disponible net contre 126% en France).

3) Une démocratie vigoureuse et tournée vers le consensus

A la racine de la réussite suisse, on ne peut pas ne pas évoquer la vigueur de sa « démocratie de concordance », fondée sur trois piliers.

a) Un régime fédéral et une décentralisation prononcés

La Suisse est un Etat fédéral comportant trois échelons : la Confédération, les Cantons et les Communes (2 148).

Un principe strict de subsidiarité est posé dans la Constitution.  Les cantons sont ainsi compétents pour toutes les tâches qui ne sont pas explicitement attribuées à la Confédération (article 3). Chaque canton dispose de sa propre constitution, de son propre parlement, et de son propre gouvernement. Les cantons sont responsables entre autres de l’éducation, des routes (sauf exceptions), des hôpitaux (sauf hôpitaux privés et communaux), de la police.

b) Une démocratie semi-directe

La Suisse est aussi une démocratie semi-directe, combinant système représentatif et recours fréquent aux votations directes à travers :

• L’initiative populaire, qui permet au peuple de soumettre des propositions visant à modifier ou à étendre la Constitution. Pour être valable et soumise au vote, une initiative populaire doit rassembler 100 000 signatures dans un délai de 18 mois ; et
• Le référendum obligatoire (pour toutes les révisions de la Constitution) et le référendum facultatif (si demandé par au moins 50 000 citoyens dans les 100 jours à compter de la publication officielle d’une nouvelle loi)(7).

c) Exécutif collégial et primat du consensus

Le parlement suisse (Assemblée fédérale, AF) est bicaméral : le Conseil national (200) représente le peuple et est élu dans le cadre des cantons au scrutin proportionnel (de liste ?) ; le Conseil des Etats représente les cantons et compte 46 conseillers aux États répartis à raison d’un siège pour 6 cantons, et de deux sièges pour les 26 autres. Le mode de désignation des conseillers est déterminé par la législation de chaque canton (actuellement au scrutin direct majoritaire dans 24 cantons).

Le pouvoir exécutif est exercé de manière collégiale par le Conseil fédéral (CF), formé de sept membres, élus ou réélus par l’AF pour un mandat de quatre ans renouvelable. La loi ne prévoit aucune procédure pour destituer un conseiller ou dissoudre le Conseil avant l’échéance. Chacun des membres du Conseil est responsable de l’un des sept départements de l’administration fédérale, mais autant que possible les décisions sont prises par consensus. La loi ne fixe que peu de critères sur la représentativité des membres du Conseil. La règle informelle la plus importante est la « formule magique » (décembre 1959), qui fixe la répartition des sièges en fonction de la force des partis à l’Assemblée fédérale. Les membres actuels du CF sont issus des principaux partis politiques. Les trois plus grands disposent de deux sièges chacun et le quatrième d’un siège. A ce titre, c’est un exécutif de coalition, puisque sa composition reflète —fût-ce approximativement — la coloration politique dominante de l’AF.

Le CF est donc un exécutif collégial désigné par le Parlement mais qui n’est pas susceptible d’être renversé par lui. Il n’est pas responsable (au sens français) devant le Parlement.

Le président de la Confédération est élu au sein du CF par l’AF, pour un an. Ce n’est pas le chef de l’Etat, mais un primus inter pares, avec un simple rôle de représentation et dont l’élection se fait traditionnellement selon l’ancienneté.

Au sein du CF, mais plus généralement dans l’ensemble du système, la « démocratie de concordance » prévaut (8).

Ceci se traduit par un degré de confiance de la population dans son gouvernement (au sens large) sans égal dans les pays comparables, et notamment la France (figure 16).

La collégialité de l’exécutif, la culture du pragmatisme et du consensus dans la prise de décision publique, le contrepoids que représente le référendum (ou l’effet dissuasif de son utilisation), le fédéralisme poussé où la subsidiarité n’est pas un vain mot, le souci de respecter les équilibres entre cantons et communautés linguistiques et partis politiques, tout cela compose une culture politique tendant vers l’harmonie et l’efficacité, aux antipodes du système français.

Conclusion

Tous ces indicateurs sont éloquents et convergents : ils dessinent de la Suisse le portrait d’un pays prospère et libéral (ce qui ne veut pas dire sans filet social), mieux géré, et plus démocratique, à faire pâlir d’envie une France à la traîne dans presque toutes les dimensions.

Comparaison n’est pas raison. Des raisons historiques et culturelles expliquent la sous-performance française, et les petits pays s’en sortent souvent mieux que les grands. Mais un coup d’oeil lucide sur la gouvernance publique de notre petit et discret voisin serait riche de leçons. Economie libérale (mais sociale), subsidiarité, collégialité, votations citoyennes et recherche du consensus sont des atouts-maîtres de la Suisse, et sans doute les clés de son succès. Il serait insensé de les ignorer.

La France n’est pas condamnée à la médiocrité. Mais pour s’en sortir, il y faut certainement la curiosité de regarder avec humilité ce que font nos voisins qui réussissent, et le courage politique de s’en inspirer, sans toujours et obsessivement chercher à plaire à tel ou telle.

Notes :

(1) L’AELE créée en 1960. Le traité sur l’Espace économique européen (EEE) est signé à Porto le 2 mai 1992. Tous les États de l’AELE, sauf la Suisse, ont ratifié le traité de création de l’EEE, qui est entré en vigueur le 1^er janvier 1994. L’EEE permet d’étendre, aux trois pays de l’AELE membres de l’EEE, les quatre libertés qui fondent le marché unique de l’UE : liberté de circulation des marchandises ; liberté de circulation des services ; liberté de circulation des capitaux ; et liberté de circulation des personnes. En contrepartie, les trois pays doivent adopter l’acquis communautaire concernant les domaines couverts par l’accord, comme la concurrence et les aides d’État, la protection des consommateurs et de l’environnement…

(2) Mais la Suisse occupe le 8è rang mondial en termes de soft power, selon the Global Soft Power Index 2023, seulement deux places derrière la France. Les Etats-unis sont en tête.

(3) Publié en 1970. J’en ai profité pour relire cette BD qui avait enchanté mes jeunes années. Quelques références à la Suisse moderne et clichés qui leur sont associés : la fondue ; la manie de la propreté ; les conférences internationales à Genève ; le sablier fabrication helvétique et l’obsession de l’exactitude ; la Banque Zurix, l’inviolabilité et la discrétion des comptes ; la neutralité ; le port d’armes et les périodes de service militaire ; « Quel plaisir de boire en Helvète ! » ; la croix rouge : « nous secourons les belligérants quelle que soit leur nationalité ! ».

(4) Cette neutralité est mise à rude épreuve dans un monde qui bouge. Elle inclut, en effet, l’interdiction de vendre des armes fabriquées en Suisse dans des zones de guerre, ainsi que la ré-exportation de ces armes, sauf autorisation de la Suisse, vers des pays tiers. The Economist rapportait le 21 janvier 2023 que cette autorisation avait été refusée à l’Allemagne et à l’Espagne qui voulaient envoyer certaines de ces armes vers l’Ukraine, suscitant l’ire des dirigeants ukrainiens. La Suisse participe néanmoins à l’application de certaines des sanctions économiques décidées contre la Russie (négoce du pétrole, et avoirs d’oligarques russes dans les banques suisses).

(5) Source.

(6) Cf. aussi cet article.

(7) Toute révision de la constitution, toute adhésion à des organisations supranationales, ainsi que les lois fédérales déclarées urgentes, dépourvues de base constitutionnelle et dont la durée dépasse 1 an doivent être soumises au vote du peuple et des cantons (double majorité requise).

Le référendum facultatif permet à 50 000 citoyens ou huit cantons de demander une votation sur une loi, certains arrêtés fédéraux et certains traités internationaux. Les signatures appuyant la demande doivent être déposées dans un délai de 100 jours à compter de la publication officielle du texte contesté dans la Feuille fédérale (le Journal officiel suisse). Contrairement au référendum obligatoire, seule la majorité simple (des votants, et non des cantons) est requise.

L’initiative populaire (également dénommée « initiative formulée ») permet aux citoyens suisses de rédiger un texte créant ou modifiant un article constitutionnel. Pour le faire aboutir, ils doivent, dans un délai de 18 mois à compter de la publication officielle de leur initiative par la Chancellerie fédérale, récolter 100 000 signatures en vue de le proposer en votation. La proposition est alors soumise au peuple et doit obtenir la double majorité, à savoir celle des votants et celle des cantons (pour tenir compte des petits cantons).

Chaque canton reconnaît au moins le référendum facultatif et obligatoire ainsi que l’initiative populaire cantonale. Certains d’entre eux incluent également d’autres droits, tels que la motion populaire et le référendum constructif ou financier. Il existe, selon les cantons, le référendum municipal et l’initiative régionale et municipale.

(8) Le terme a été forgé par le politologue américano-néerlandais Arend Lijphart. Synonymes : consociationalisme, aussi appelé consociativisme.

Annexe : Quelques étapes-clés de l’histoire de la Suisse

1291 : pacte dit des trois cantons (Nidwald, Schwytz et Uri au centre de la Suisse actuelle), aujourd’hui regardé comme le prémices de l’union en tache d’huile des cantons fondatrice de la Suisse actuelle. Ce pacte datant d’août, la fête nationale suisse  a été placée symboliquement le 1er août.

1315 : pacte de Brunnen en 1315 signés par les huit petits États reliés par un réseau d’alliances et groupés sous le nom générique de « Confédération des VIII cantons » (Uri, Schwytz, Unterwald, Lucerne, Zurich, Zoug, Glaris et Berne).

1393 : convenant de Sempach, première charte commune aux huit cantons

1499 : le traité de Bâle du 22 septembre 1499 marque la reconnaissance de facto des cantons suisses vis-à-vis du SERG qui renonce à ses droits. Il faut toutefois attendre 1648 et les traités de Westphalie pour que l’indépendance et la neutralité de la Suisse soient reconnues de jure. Les villes de Bâle et Schaffhouse, déjà alliées, deviennent des cantons en 1501, suivies par Appenzell en 1513. La Confédération des XIII cantons est née et dure jusqu’en 1798.

1815 : après les convulsions de la Révolution française et de l’Empire napoléonien, un nouveau pacte fédéral est finalement signé entre tous les cantons établissant la Confédération suisse constituée de cantons indépendants liés entre eux par un seul traité commun et non plus par un réseau d’alliances hétérogènes.

Egalement au 1815, au Congrès de Vienne, les puissances européennes reconnaissent la Neutralité perpétuelle de la Suisse le 20 mai et lui octroient trois nouveaux cantons : le Valais, Genève et Neuchâtel, qui demeure néanmoins une principauté prussienne, fondant ainsi la Confédération des XXII cantons.

La nouvelle constitution fédérale votée le 12 septembre 1848 définit un nouvel État fédéral et centralisé qui continue toutefois de porter le nom de « confédération » où les (26) cantons ne sont plus indépendants mais « souverains » et cèdent certains de leurs privilèges à l’État fédéral. Une union douanière et monétaire est instaurée, abolissant les douanes, les frontières et les monnaies cantonales et régionales. La loi fédérale sur la monnaie du 7 mai 1850 instaure le franc suisse.