Carnet de bord

le blog de Jacquelin Ligot

L’Union européenne à la veille des élections de 2024 : (2) Institutions

« Nous aussi, nous allons vers notre but, les Etats-Unis d’Europe dans une course sans retour ».

Jean Monnet. Mémoires, 1976

L’Union européenne n’est pas un Etat fédéral comme les Etats-unis, l’Allemagne, la Suisse ou l’Inde. Mais pas davantage une organisation internationale, comme les Nations-unies. C’est une organisation politique sui generis, qui déjoue les classifications usuelles1. Il est clair cependant qu’elle a absorbé, avec leur consentement et sous leur contrôle, des pans croissants de la souveraineté des Etats-membres, que ces derniers lui ont transférés dans l’idée d’en recueillir un avantage plus grand que celui découlant de cet abandon. Ainsi de la politique monétaire, de la politique commerciale, et d’une grande partie de la politique agricole. Comme le Brexit l’a montré, il reste aussi possible de quitter l’Union2 (mais quitter la zone euro serait autrement difficile). Le traité de Lisbonne a donné à l’UE la personnalité juridique.

Objectifs : un projet dynamique tendant vers une « union toujours plus étroite« 

L’objectif initial, lorsque la construction européenne se bornait à la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA, 1951), soit un petit club de 6 Etats d’Europe occidentale, était de souder la paix récente entre Etats européens fratricides, notamment la France et l’Allemagne. Dans un second temps (à partir de la Communauté économique européenne, CEE, 1957), il s’est agi de favoriser la coopération et l’harmonisation dans le domaine économique et de créer entre ses membres un marché commun (marché « unique » aujourd’hui), c’est à dire notamment une union douanière et l’établissement d’une politique commerciale et d’un tarif douanier communs à l’égard des Etats tiers, et la libre circulation des hommes, des biens, des services et des capitaux entre les membres. D’où la nécessité d’élaborer des politiques communes (comme en matière agricole) et de consentir à des transferts de souveraineté, y compris plus tard la monnaie3.

Mais dans l’esprit de certains, nombreux à Bruxelles, cette communauté devenue Union à partir du Traité de Maastricht (1992) ne saurait s’arrêter là. D’ailleurs, cette dynamique intégratrice (fédérale ?) est inscrite au coeur des traités. Le Traité sur l’Union européenne (TUE, amendé à Lisbonne en 2007) confirme l’ambition des Etats signataires de « poursuivre le processus créant une union sans cesse plus étroite »4. L’UE est construite sur le principe de la subsidiarité, mais son domaine de compétence ne cesse de s’étendre, via de nouveaux traités, la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE, cf. infra), et des interprétations de la Commission, auxquelles les Etats-membres ne s’opposent pas toujours ; on l’a vu lors de la crise sanitaire ou du conflit en Ukraine. La dynamique d’approfondissement se double d’une dynamique d’élargissement. L’Europe à 6 est devenue une Europe à 28, puis 27 après le retrait du Royaume-uni. 8 pays, dont l’Ukraine et la Turquie (qui probablement n’entrera jamais), sont en salle d’attente, espérant satisfaire bientôt les critères (dits de Copenhague5).

Comme si le rêve-prophétie de Jean Monnet continuait de résonner dans les oreilles des dirigeants européens : “Les nations souveraines du passé ne sont plus le cadre où peuvent se résoudre les problèmes du présent. Et la Communauté elle-même n’est qu’une étape vers les formes d’organisation du monde de demain.”6

Les institutions européennes

Elles se composent de quatre institutions décisionnelles, deux institutions économiques, et une institution juridictionnelle (figure 1).

Figure 1 : Principales institutions européennes. Source : Diploweb

Le Conseil européen7 : il impulse la plupart des grandes décisions européennes. Réunissant régulièrement à Bruxelles les chefs d’Etat et de gouvernement des pays membres, il définit, à l’unanimité dans la plupart des cas8, les grandes orientations de l’UE. Il joue également, au plus haut niveau, un rôle de coordination, d’arbitrage ou de déblocage des dossiers difficiles.

Le Parlement : élu depuis 1979 au suffrage universel direct tous les cinq ans (les dernières élections ont eu lieu en mai 2019), le Parlement européen représente les citoyens européens.

Dans le cadre de la procédure législative “ordinaire”, il amende et vote, avec le Conseil de l’Union européenne (cf. infra), les textes proposés par la Commission (cf. infra) ainsi que le budget de l’UE.

Dans certains domaines où la procédure législative est dite “spéciale” (accords internationaux, adhésion d’un nouvel Etat membre…), le Parlement européen est toutefois doté de pouvoirs limités par rapport au Conseil : simple consultation ou approbation.

Depuis février 2020, après le départ du Royaume-Uni, le Parlement est composé de 705 députés européens (dont 79 pour la France9) siégeant par groupes politiques transnationaux et travaillant en commission techniques sur l’ensemble des domaines de compétences de l’UE.

La Commission : composée de fonctionnaires dirigés par 27 Commissaires (un par Etat membre) nommés pour cinq ans et approuvés (ou non) par le Parlement10, dont sa présidente actuelle, l’Allemande Ursula von der Leyen (depuis 2019), elle est l’exécutif de l’UE, mais a aussi pour principale fonction l’initiative des textes de loi. Elle lance le processus législatif en proposant des mesures dans l’ensemble des domaines de compétence de l’UE. Elle propose également chaque année le budget de l’UE. Les propositions de la Commission sont ensuite amendées, approuvées ou rejetées par le Parlement et le Conseil de l’Union européenne.

En tant que pouvoir exécutif de l’UE et “gardienne des traités”, elle peut sanctionner un Etat membre qui ne respecterait pas ces derniers.

Le Conseil de l’Union européenne (également appelé “Conseil des ministres de l’UE” ou “Conseil”) : A ne pas confondre avec le Conseil européen, il  se prononce, après le Parlement, sur les textes de loi et le budget européens.

Composé des ministres des 27 Etats membres, il se réunit autour de domaines particuliers (Agriculture, Affaires étrangères, Economie…). Il peut modifier, adopter ou rejeter les propositions de directives ou de règlements préalablement amendées par le Parlement.

Dans la plupart des cas, le Conseil vote à la majorité qualifiée, chaque Etat ayant un poids particulier dans le vote en fonction de sa population. Celle-ci est atteinte lorsque deux conditions sont remplies : 55 % des Etats membres (soit 15 sur 27) représentant au moins 65 % de la population européenne. On parle d’un système de “double majorité” dans la mesure où il doit assurer la représentation des gouvernements des Etats membres mais aussi des citoyens. Chaque Etat membre dispose d’une seule voix et l’abstention compte comme un vote contre11.

Mais certains domaines requièrent l’unanimité : par exemple, la politique étrangère et de défense, la fiscalité ou l’acceptation de nouveaux membres. La présidence du Conseil de l’UE est assurée tous les six mois par un pays différent (actuellement la Belgique, du 1er janvier au 30 juin 2024).

La figure 2 décrit les rôles respectifs et interactions entre ces 5 instances décisionnelles.

Figure 2. Source : toute l’Europe

La Banque centrale européenne (BCE) : depuis 1998, elle gère la monnaie unique pour les membres de la zone euro, assure la stabilité des prix et mène la politique monétaire de la zone euro. Elle est basée à Francfort12. Rappelons que la BCE est une banque centrale indépendante, et notamment des autorités politiques nationales ou communautaires (cf. Art. 130 du TFUE)13.

La Cour des comptes : depuis 1977, sa mission est d’améliorer la gestion financière de l’UE et de veiller à la bonne utilisation du budget de l’Union. Son siège est à Luxembourg. 

La Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) : depuis 1952, elle examine la légalité des actes européens et résout les conflits juridiques entre institutions et/ou Etats membres. Son siège est à Luxembourg.

Les compétences de l’UE

L’UE ne dispose que des compétences (pouvoirs) qui lui sont conférées par les traités (principe d’attribution14). Toute compétence non attribuée à l’UE dans les traités appartient aux États membres. Le traité de Lisbonne de décembre 2007 clarifie la répartition des compétences entre l’UE et ses États membres15. Il y a trois grands types de compétences :

a) Les compétences exclusives (c’est le coeur de supranationalité de l’UE) :

b) les compétences partagées (les Etats-membres ne peuvent légiférer que si l’UE a décidé de ne pas le faire ou si elle n’a pas encore proposé de législation) :

c) les compétences d’appui (où l’UE ne peut intervenir que pour soutenir, coordonner ou compléter les actions de ses États membres) :

d) les compétences particulières : celles-ci permettent l’UE, dans certains domaines, de jouer un rôle spécial ou d’aller au-delà de ce qui est normalement prévu par les traités. Il en va ainsi de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC, depuis le traité de Maastricht) de l’UE, qui se distingue par des caractéristiques institutionnelles spécifiques, comme la participation limitée de la Commission et du Parlement au processus décisionnel et l’exclusion de toute activité législative. Cette politique est définie et mise en place par le Conseil européen et par le Conseil de l’UE. Le Président du Conseil européen et le Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité (HRAEPS)16 représentent l’UE en ce domaine. En outre, l’UE peut intervenir pour la coordination des politiques économiques et de l’emploi ; et la « clause de flexibilité » (article 352 du Traité sur le fonctionnement de l’UE, TFUE) lui permet, dans des conditions strictes, d’intervenir en dehors de ses domaines normaux de responsabilité17.

Mentionnons enfin l’espace Schengen, espace de libre circulation sans contrôles aux frontières intérieures et avec une frontière extérieure commune (c’est-à-dire entre un État membre de Schengen et un État ne faisant pas partie de Schengen), créé en 1985. Aujourd’hui, 23 des 27 pays de l’Union européenne font partie de l’espace Schengen (n’en font pas partie Bulgarie, Chypre, Irlande et Roumanie), ainsi que 4 pays extérieurs à l’UE (Islande, Liechtenstein, Norvège, Suisse).

Comment l’Europe impose t-elle sa loi ?

La primauté du droit de l’Union européenne sur le droit national est aujourd’hui reconnue par toutes les juridictions (non sans d’occasionnelles tensions). Selon ce principe, le droit européen, primaire (traités et protocoles associés tels que la Charte européenne des droits fondamentaux) comme dérivé (règlements, directives et décisions), bénéficie d’une supériorité sur le droit des Etats membres. Si, par exemple, une loi nationale va à l’encontre d’un règlement européen, c’est ce dernier que l’Etat membre devra appliquer et que les citoyens européens pourront faire valoir en cas de litige18. C’est par ce biais plus que par des services publics ou des taxes que la main de l’Europe dans nos affaires se fait sentir. Encore n’est-ce le plus souvent que par le truchement de lois nationales dites de « transposition » des directives européennes19.

Le budget de l’UE

Le budget à long terme, appelé « cadre financier pluriannuel » (CFP), définit les priorités et les limites budgétaires pour une période de 7 ans. Le CFP fixe les montants annuels maximaux (plafonds) pour l’ensemble des dépenses de l’UE, ainsi que les principales catégories de dépenses. Il permet à l’UE de planifier ses programmes de financement plusieurs années à l’avance. Un budget annuel est négocié et adopté chaque année, dans les limites fixées dans le CFP en vigueur20.

Le CFP actuel couvre la période 2021-2027 et s’élève à 1 211 milliards d’euros, complété par 806,9 milliards d’euros dans le cadre de NextGenerationEU, un instrument temporaire destiné à stimuler la reprise. Contrairement à la perception commune, ce budget en termes annuels ne représente qu’un peu plus de 1% du PIB des pays de l’UE, et environ un tiers du budget annuel du seul Etat français. L’UE est un nain budgétaire, comparé aux Etats-membres. Les principaux postes de dépense sont la politique agricole commune (PAC, 378 milliards d’euros, dont 65 milliards pour la France), la politique de cohésion régionale (372 milliards), et l’aide aux pays tiers, y compris les candidats à l’accession21 (110 milliards).

Notes :

  1. Sur le « sexe » de l’UE, cf. l’article du politologue américano-irlandais, Brendan O’Leary, The Nature of the European Union. 2020. Ici. ↩︎
  2. Le traité de Lisbonne a introduit une « clause de sortie » : l’article 50 du TUE. Un État membre qui décide de quitter l’UE invoquerait l’article 50 en notifiant ses intentions au Conseil européen, ce qui déclencherait une période de deux ans pour la conclusion des négociations de retrait. ↩︎
  3. La Communauté européenne de l’énergie atomique (CEEA, ou Euratom, créée en 1957) est d’une nature différente. Il s’agissait de contribuer à la formation et à la croissance d’une industrie nucléaire européenne. Cette Communauté existe toujours. ↩︎
  4. Préambule et article 1. Le Premier ministre britannique David Cameron avait obtenu d’exempter la GB de cette clause, avant même le Brexit. ↩︎
  5. Pour plus de détails sur ces critères, ici. ↩︎
  6. Mémoires. 1976. ↩︎
  7. Le Conseil européen a été créé en 1974 par le président français Valéry Giscard d’Estaing et le chancelier allemand Helmut Schmidt, puis promu au rang d’institution européenne en 2009 avec le traité de Lisbonne. Ce dernier crée également la fonction de président du Conseil européen, nommé pour deux ans et demi (actuellement le Belge Charles Michel). ↩︎
  8. Sur le système de vote du Conseil, cf. ici. ↩︎
  9. Ces chiffres passeront à 720 et 81, respectivement, à compter des élections de juin 2024. L’Allemagne compte et comptera 96 représentants, juste devant la France. ↩︎
  10. Par exemple, en 2019, la candidature de Sylvie Goulard (MODEM), proposée par Emmanuel Macron, avait été rejetée, à raison de doutes exprimés sur son intégrité et son indépendance. ↩︎
  11. Pour s’opposer à un texte en discussion au Conseil de l’UE, la “minorité de blocage” doit représenter plus de 35 % de la population européenne. Le seuil mimim est de 4 Etats-membres. ↩︎
  12. Parmi les principaux organes et acteurs de l’UE, il faut enfin souligner le rôle de la Banque européenne d’investissement (BEI), qui finance des projets d’intérêt européen sur le territoire européen et dans les pays tiers (EIB Global), ou encore du Haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, qui conduit et coordonne la politique étrangère et de sécurité de l’Union (aujourd’hui l’Espagnol Josep Borrell). ↩︎
  13. Article 130 TFUE : « Dans l’exercice des pouvoirs et dans l’accomplissement des missions et des devoirs qui leur ont été conférés par les traités et les statuts du SEBC et de la BCE, ni la Banque centrale européenne, ni une banque centrale nationale, ni un membre quelconque de leurs organes de décision ne peuvent
    solliciter ni accepter des instructions des institutions, organes ou organismes de l’Union, des gouvernements des États membres ou de tout autre organisme    « . Plus de détails ici. ↩︎
  14. Alors que le principe d’attribution régit les limites des compétences de l’UE, l’utilisation de ces compétences est régie par les principes de subsidiarité et de proportionnalité (Art. 5 Traité sur l’UE). ↩︎
  15. Pour une présentation : ici.  ↩︎
  16. A la fois Haut Représentant pour la PESC (de nature intergouvernementale), vice-président de la Commission (coordonnant toute l’action extérieure de l’Union), et président permanent du Conseil des ministres des affaires étrangères. Un service européen pour l’action extérieure (SEAE) a fusionné la direction des relations extérieures de la Commission et celle du Secrétariat du Conseil, et intégré des diplomates des Etats membres affectés temporairement, pour affirmer une diplomatie européenne plus intégrée, et gérer 140 délégations de l’Union européenne dans des pays tiers. Mais si le président du Conseil européen représente l’Union pour la PESC, et préside le Conseil européen, le président de la Commission reste compétent pour les relations extérieures communautaires. ↩︎
  17. Plus d’informations : ici. ↩︎
  18. Primauté consacrée par l’arrêt de la CJUE (à l’époque CJCE) Costa contre Enel du 15 juillet 1964 : « à la différence des traités internationaux ordinaires, le traité de la CEE a institué un ordre juridique propre, intégré au système juridique des États membres lors de l’entrée en vigueur du traité et qui s’impose à leurs juridictions ». Le principe d’effet direct permet aux particuliers, indépendamment de l’existence d’une traduction dans le droit national, “d’invoquer directement une norme européenne devant une juridiction nationale ou européenne”. Ce principe a été consacré par la CJUE en 1963 à l’occasion de l’arrêt Van Gend en Loos. Si l’ensemble du droit primaire est en règle générale concerné par l’effet direct, celui-ci concerne moins systématiquement les actes du droit dérivé (règlements, directives et décisions). Une directive, acte pour lequel un délai de transposition par les Etats membres de l’UE est prévu, a un effet direct seulement si “elle est claire, précise, inconditionnelle” et que le délai pour la transposer n’a pas été respecté par un Etat. Source : ici. ↩︎
  19. A la différence du règlement, directement applicable, la directive ne lie les États membres que quant au résultat à atteindre. Elle leur laisse le choix de la forme et des moyens qu’ils adopteront pour réaliser les objectifs de l’Union dans le cadre de leur ordre juridique interne. ↩︎
  20. La taille et la répartition du budget annuel sont décidées conjointement par la Commission, le Conseil et le Parlement. Toutefois, c’est la Commission qui est responsable de l’exécution du budget, en vertu des traités. En fonction de la nature du financement concerné, le budget de l’UE peut être géré: (i) conjointement par la Commission et les autorités nationales; ii) directement par la Commission; iii) indirectement par d’autres autorités, au sein ou hors de l’UE. Les pays de l’UE et la Commission se partagent la responsabilité de mettre en œuvre environ 80 % du budget. Le règlement CFP est adopté une fois que l’unanimité est atteinte sur un accord au sein du Conseil ; le Parlement européen donne son approbation pour conclure le processus décisionnel (le Parlement européen peut approuver ou rejeter la position du Conseil, mais il ne peut pas y apporter de modifications). Avant que la décision sur les ressources propres puisse entrer en vigueur, il faut : un accord unanime pour son adoption au sein du Conseil ; l’opinion favorable du Parlement européen ; l’approbation de chaque pays de l’UE, selon ses règles constitutionnelles. Le budget de l’UE dispose de trois sources principales de recettes : les droits de douane, les contributions basées sur la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) perçue par les États membres et les paiements directs provenant des budgets nationaux (basés sur le revenu national brut (RNB) de chaque État membre). Une nouvelle source de revenus, une « ressource propre » basée sur les volumes de plastique non recyclé, a été introduite à partir du 1er janvier 2021, et les institutions européennes ont accepté d’envisager l’introduction d’autres nouvelles sources de revenus pour le budget de l’UE, étroitement liées aux priorités politiques. ↩︎
  21. Albania, Bosnia and Herzegovina, Georgia, Moldova, Montenegro, North Macedonia
    Serbia, Türkiye, and Ukraine. ↩︎

Jacquelin Ligot

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